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| Banco Central de España |
RESUMEN EJECUTIVO
Durante los últimos veinte años, España ha vivido un ciclo económico completo, registrando periodos de crecimiento y recesión de una intensidad muy superior a la de los países de nuestro entorno.
Tras más de cinco años de recesión, la variación del PIB recuperó el signo
positivo en 2014, iniciando una fase expansiva que se mantiene hasta la actualidad.
Así, la economía ha crecido de forma robusta durante cinco años, manteniendo, en un contexto de
ralentización internacional, una tasa de variación del PIB del 2,6% en 2018, superior a la media comunitaria, y un ritmo de creación de empleo equivalente a tiempo completo del 2,5%.
La evolución de la economía española en los últimos años refleja, no sólo una elevada resiliencia y fuerte dinámica de recuperación de la crisis, sino también cambios estructurales importantes, que han reforzado su potencial de crecimiento a medio plazo al establecer un patrón de crecimiento más equilibrado y sostenible.
En efecto, al contrario que en etapas anteriores, el crecimiento no se sustenta en fenómenos insostenibles (crecimiento excesivo del crédito, sobredimensionamiento del sector
inmobiliario, déficit excesivo de balanza de pagos por cuenta corriente y necesidad de financiación frente al exterior) sino que cuenta con fundamentos más sólidos, que explican
que el crecimiento esté siendo rápido, duradero y compatible con un cuadro macroeconómico equilibrado.
En ausencia de shocks externos o de una evolución más desfavorable de lo
previsto en el ámbito internacional, la todavía elevada tasa de paro, el mantenimiento de saldo positivo en la balanza de pagos por cuenta corriente y la falta de tensiones inflacionistas y salariales permiten esperar que se mantenga la fase expansiva de la economía en los próximos años, aproximándose gradualmente a una tasa de crecimiento potencial de en torno al 1,8%.
El escenario macroeconómico que plantean el Programa de Estabilidad y este Programa Nacional de Reformas (PNR en adelante) es reflejo de lo anterior, enmarcándose en una fase
de madurez del ciclo expansivo iniciado en 2014 y en un entorno internacional de ralentización del crecimiento, en particular en la zona euro. En este contexto, se prevé que España siga registrando tasas de crecimiento y de creación de empleo superiores a las
esperadas para el conjunto de la zona euro, pero más moderadas que en años anteriores, con un crecimiento del PIB para 2019 del 2,2%, y del 1,9% en 2020, 1,8% en 2021 y 1,8% en 2022.
El crecimiento del empleo se mantendrá ligeramente por debajo del incremento del PIB, con tasas de variación del empleo equivalente a tiempo completo del 2,1% en 2019, que irán moderándose hasta el 1,6% en 2022. La tasa de paro continuará su trayectoria descendente, y caerá por debajo del 14% en el año 2019 y por debajo del 10% en 2022. En cuanto a la posición en el ciclo, las distintas estimaciones apuntan a que el output gap se cerrará durante el bienio
2018-2019.
Con respecto a las magnitudes fiscales, el déficit público ha cerrado el año 2018 en el 2,48% del PIB, inferior en seis décimas al del año anterior, gracias al aumento de los ingresos públicos
derivado de la buena evolución económica, así como a una gestión responsable del gasto
público y el uso de todos los ahorros e ingresos adicionales (windfall gains) para la reducción del déficit y la deuda.
Este resultado permitirá a España abandonar el Procedimiento de
Déficit Excesivo en el que está inmersa desde 2009. Para el año en curso y siguientes es necesario mantener el compromiso con la consolidación fiscal, así como con el crecimiento
económico y la creación de empleo.
En este sentido, y a pesar de no haberse podido aprobar un nuevo Presupuesto para 2019, que hubiera permitido conseguir un mayor ajuste en las cuentas públicas, se han adoptado
medidas adicionales de ingresos con un aumento de la recaudación previsto de casi 3.800 millones de € en 2019, que, junto a la moderación del gasto público, permitirán reducir el déficit hasta el 2% del PIB.
Junto a estas medidas fiscales adoptadas, el Gobierno prevé
destinar los ingresos o ahorros excepcionales (por ejemplo derivados de la reducción de tipos
de interés) a la reducción adicional del déficit o de la deuda pública.
El esfuerzo de consolidación fiscal se mantendrá hasta 2022 mediante un conjunto de medidas fiscales cuya tramitación se encuentra en un estado avanzado, previéndose una progresiva
reducción del déficit desde el 2,5% registrado en 2018 hasta el 2% en 2019, el 1,1% en 2020, el 0,4% en 2021 y una situación de equilibrio en 2022.
Paralelamente, desde 2019 se registrarán superávits primarios, lo que permitirá acelerar el ritmo de la reducción de la ratio deuda pública sobre el PIB, que pasaría del 97,1% registrado en 2018 hasta el 95,8% en 2019, el 94% en 2020, el 91,4% en 2021 y el 88,7% en 2022.
Este esfuerzo fiscal se refleja también en la evolución de los niveles de gasto e ingresos públicos. En 2019, los ingresos públicos aumentarán y el gasto público se reducirá ligeramente, hasta el 39% y el 41% del PIB, respectivamente. Este esfuerzo de consolidación fiscal se
mantendrá hasta el final del Programa de Estabilidad, de modo que en 2022 los ingresos públicos y el gasto público en términos del PIB se aproximarán al 41%.
En este contexto de consolidación fiscal, se dará prioridad al gasto relacionado con el mantenimiento del Estado
de Bienestar (educación y sanidad), cuyo peso en el PIB fue del 9,9% en 2017 (último año con datos disponibles de gasto por funciones) así como a las inversiones productivas con el
objetivo de que la I+D+I alcance el 2,5% del gasto presupuestario.
El crecimiento económico registrado desde 2014 ha permitido avanzar en la corrección de algunos desequilibrios importantes: la tasa de desempleo se ha reducido en más de doce puntos desde el máximo del 26,9% en el primer trimestre de 2013; el saldo por cuenta
corriente tiene signo positivo desde entonces, incluso con tasas de crecimiento de la demanda interna elevadas; se ha reducido la posición deudora neta de la economía española frente al resto del mundo; y se ha redimensionado el sector de la construcción residencial y no residencial.
Llegados a este punto, el esfuerzo reformista, hasta ahora enfocado en la recuperación de las principales magnitudes macroeconómicas tras la crisis, debe además poner el foco en dos grandes objetivos: hacer frente a los grandes retos de futuro de nuestro país, cruciales para asegurar su prosperidad a largo plazo; y reforzar la cohesión e inclusión social, fundamentales
para que el éxito macroeconómico sea socialmente estable y políticamente perdurable.
Además de lograr mantener una senda de crecimiento económico, es preciso aprovechar la actual coyuntura económica favorable para sentar las bases de un crecimiento inclusivo y
sostenible a medio plazo desde el punto de vista medioambiental y social.
Para ello, el presente PNR recoge un programa coherente de reformas estructurales e inversiones que impulsen el crecimiento potencial de la economía en las próximas décadas,
mediante un refuerzo de los factores de producción y de la productividad en un contexto que da prioridad a la respuesta al cambio climático y a las transformaciones económicas y
tecnológicas que se están produciendo en la actualidad.
Los desarrollos sociodemográficos, el
cambio climático, la revolución digital, los cambios tecnológicos y la globalización de los mercados plantean los retos más importantes a los que debe hacerse frente a nivel nacional,
regional y mundial, que afectan transversalmente a toda la economía y a la sociedad en su conjunto, y que constituyen también oportunidades para aumentar el potencial de nuestras
economías en el marco de los objetivos 2020, la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible de Naciones Unidas y el Pilar Europeo de Derechos Sociales.
Estas líneas de actuación están alineadas con las Recomendaciones Específicas a España de la Unión Europea y las observaciones de los distintos organismos internacionales durante los últimos años, que venían insistiendo en la necesidad de un cambio cualitativo en la política
económica española, que abordase la problemática social y los desafíos económicos de medio y largo plazo.
Las Recomendaciones Específicas a España y el Informe País para 2019 han señalado la necesidad de garantizar la sostenibilidad fiscal (CSR 1), al tiempo que se abordan mejoras en la política social, educativa y de inserción laboral (CSR 2), y se aumenta y mejora la I+D+i y avanza en la aplicación de la Ley General de Unidad de Mercado (CSR 3).
Este PNR incide de manera decidida sobre esos tres vectores, orientándose al triple objetivo de garantizar la estabilidad fiscal, promover la cohesión social y la lucha contra la desigualdad e impulsar la productividad y el crecimiento potencial de la economía.
Como reflejo de lo anterior, la
agenda de política económica se ha estructurado mediante un programa coherente de reformas e inversiones para un crecimiento inclusivo y sostenible, recogido en el informe “la
Agenda del Cambio”, publicado en febrero de 2019 y estructurado en torno a siete ejes:
En primer lugar, se impulsará la modernización del sistema impositivo, adaptándolo a la nueva realidad de la digitalización y garantizando su progresividad, eficacia y suficiencia, en
línea con las medidas impulsadas en este ámbito por la Comisión Europea, y por una revisión de la eficacia y eficiencia del gasto público, para lo cual se reforzará la actuación de evaluación
de políticas (spending reviews) de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
(AIReF).
En segundo lugar, el capital humano es clave para aumentar el crecimiento potencial y luchar contra la desigualdad. Se trata de actuar en todos los niveles educativos. La gradual universalización del acceso a la educación de 0 a 3 años es importante para reducir el abandono escolar y facilitar la conciliación y el acceso de las mujeres al mercado de trabajo. Se propone emprender una reforma de la Ley Orgánica de Educación, así como de la ley de
Universidades, incluyendo un refuerzo de las becas que garantice el acceso en condiciones de equidad. Es, además, imprescindible mejorar la formación en competencias digitales (digital skills) y fomentar la formación a lo largo de toda la vida, impulsar y poner en valor la formación profesional, y asegurar la adaptación de las cualificaciones a las necesidades del
mercado de trabajo. Todo ello ha de completarse con medidas para promover el cierre de la
brecha de género, liberando el potencial femenino especialmente en las áreas científicas y técnicas, donde la participación de las mujeres es especialmente baja.
En tercer lugar, se hace también una apuesta decidida por la transición ecológica. Es preciso invertir y modernizar la economía, promoviendo un desarrollo limpio y respetuoso con el medio ambiente al tiempo que se impulsan sectores con futuro y con potencial para generar crecimiento sostenible y empleo de calidad. Por ello, España ha presentado a la Comisión
Europea un ambicioso Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, al que acompañan un Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y una Estrategia de
Transición Justa, y ha puesto en marcha medidas para el impulso de las energías renovables y la movilidad sostenible.
En cuarto lugar, el aumento de la productividad a largo plazo requiere de medidas para promover el avance científico y tecnológico. La I+D+I en España se mantiene aún en niveles
bajos en comparación con los países de nuestro entorno, por lo que el Gobierno se ha marcado el objetivo de incrementar la inversión pública en I+D hasta el 2,5% de los Presupuestos Generales del Estado, aumentando además el personal investigador y mejorando sus condiciones. Impulsar el esfuerzo privado en I+D+I es el principal objetivo de la Estrategia España Nación Emprendedora, cuyo diseño está ya muy avanzados y que prevé el desarrollo
de una Ley de Start ups y reforzar el apoyo a la digitalización y la inversión en tecnología habilitadoras. El avance científico y tecnológico es, por otra parte, un eje clave en las
principales estrategias sectoriales en desarrollo: las nuevas Directrices Generales de la Nueva Política Industrial Española 2030, el Plan de Modernización del Comercio 2019-2020 y la Estrategia de turismo sostenible 2030, entre otras.
En quinto lugar, es preciso asegurar un mercado laboral eficiente, y también justo. La economía española debe seguir mejorando su competitividad, pero el ajuste no puede venir por la vía de menores salarios, sino por la del aumento de la productividad. Para ello, es necesario combatir la dualidad del mercado de trabajo y la precariedad en el empleo, para lo cual se proponen medidas para el impulso de la contratación indefinida y la elaboración de un nuevo Estatuto de los Trabajadores del Siglo XXI. Lo anterior se acompaña con medidas para
promover la activación, como el Plan de choque por el empleo joven 2019-2021 y el Plan Reincorpora-T para parados de larga duración, y para reforzar la lucha contra el fraude laboral a través del Plan Director por un Trabajo Digno 2018-2020. En la lucha contra la brecha de género en el mercado laboral, el aumento progresivo de los permisos de paternidad hasta su equiparación con los permisos de maternidad en 2021, constituye un hito importante. Después
de tres años de caída de los salarios reales, en 2019 se ha incrementado el salario mínimo interprofesional hasta los 900 euros al mes, acercándolo a los niveles europeos en relación con el salario mediano.
En sexto lugar, reducir la desigualdad y proteger el Estado de bienestar es también prioridad de la agenda de política económica del Gobierno. Lograr un crecimiento justo e inclusivo es
fundamental no sólo por razones políticas y sociales, sino también económicas. Reducir la desigualdad contribuye a la sostenibilidad del modelo económico al amortiguar la intensidad de los ciclos y aumentar la capitalización de la economía, así como los ingresos públicos. Las medidas más relevantes en este ámbito son la aprobación de la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019-2023 y de la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024, la puesta en marcha de medidas específicas
contra la pobreza infantil, la recuperación del subsidio de desempleo a los parados mayores de 52 años y la mayor protección de los inquilinos en sus contratos de alquiler. La Estrategia
Nacional frente al Reto Demográfico, que se aprobó en marzo, contiene un amplio paquete de medidas para impulsar la cohesión territorial y sentar las bases de un crecimiento equilibrado
en el conjunto de España.
En séptimo y último lugar, con el objetivo de tener una Administración más eficiente al servicio de la ciudadanía, se está revisando la arquitectura Institucional de los organismos de
regulación y supervisión del ámbito económico-financiero, para garantizar su buen funcionamiento y adecuación a los retos actuales, revisión en el marco de la cual se han reforzado las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el
ámbito de la supervisión de los sectores energético y de transporte ferroviario, se ha creado la Autoridad Macroprudencial y se ha avanzado en los trabajos para la creación de una Autoridad de Protección del Cliente Financiero, así como en los trabajos para reforzar la
independencia y profesionalidad en los nombramientos de los órganos de decisión de organismos reguladores.
Estas prioridades de política económica reflejan las necesidades de inversión de la economía que el Gobierno considera importante y urgente atender, y que coinciden con las identificadas
por la Comisión Europea en su Informe-país: inversiones para fomentar la innovación y la eficiencia de los recursos, promover las cualificaciones y la empleabilidad, mejorar la infraestructura ferroviaria para el transporte de mercancías y ampliar las conexiones energéticas con Europa, así como promover la calidad del empleo y la inclusión social.
Como mencionado más arriba, este programa de reformas se ha elaborado teniendo especialmente en cuenta las Recomendaciones Específicas del Consejo Europeo a España formuladas en julio de 2018:
Entre las medidas que contribuyen al cumplimiento de la CSR 1, cabe destacar el aumento de las cotizaciones al sistema de la Seguridad Social aprobadas en diciembre de 2018, que supone un incremento estructural de ingresos, así como las revisiones del gasto público que está
llevando a cabo la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
En el marco de la CSR 2 el Plan Director por un Trabajo Digno se ha revelado como una herramienta importante en la lucha contra el fraude laboral y el fomento de la contratación indefinida, y el aumento de las prestaciones por hijo a cargo aprobado por el Real Decreto-Ley 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo, ha mejorado la protección de las familias.
En el ámbito de la política de educación, se han desarrollado las principales líneas para la reforma
de la Ley Orgánica de Educación, habiéndose reforzado los mecanismos de coordinación y cooperación con las Comunidades Autónomas a través de la Conferencia Sectorial y sus órganos.
El compromiso de aumentar la inversión pública en I+D y las medidas adoptadas en relación con el personal investigador y para el impulso de la I+D privada atienden, por su parte, a la CSR
3.
Por su parte, las sucesivas actualizaciones del Catálogo de cualificaciones profesionales y el
desarrollo del Plan Estratégico de Formación Profesional mejorarán la adecuación de la formación a las necesidades del mercado laboral del Siglo XXI.
Se ha seguido avanzando también en la aplicación de los principios de buena regulación económica de la Ley de garantía de la unidad de mercado, previéndose el refuerzo de la cooperación administrativa en el
marco de las Conferencias Sectoriales.
Este PNR se estructura de la siguiente forma, ajustándose a lo indicado por la Comisión Europea en sus directrices para la elaboración del PNR 2019:
La sección 1 trata sobre el contexto y el escenario macroeconómico 2019-2022.
La sección 2 desarrolla las medidas de los principales ejes de política económica. Donde las
medidas contribuyen al cumplimiento de las Recomendaciones Específicas por país para España 2018 (CSR), así se indica. El último subapartado de la sección trata de las necesidades de inversión de la economía española en coherencia con el enfoque de la Comisión en este
ciclo del Semestre Europeo.
La sección 3 trata sobre la contribución de las medidas al cumplimiento de los objetivos 2020.
La sección 4 trata brevemente sobre los Fondos Estructurales y de Inversión de la Unión Europea y la coincidencia entre los principales ejes de política económica y las necesidades de
inversión identificadas y los objetivos temáticos del periodo de programación 2013-2020.
La sección 5 recoge los aspectos institucionales y de participación. Allí se describen, por un lado, los mecanismos de coordinación de la política económica entre la Administración General del Estado y las administraciones territoriales, especialmente a través de las
Conferencias Sectoriales, y, por el otro, el proceso de participación de los Interlocutores Sociales (patronal y sindicatos) y de la Plataforma del Tercer Sector en la elaboración del PNR,
sus contribuciones y la respuesta que se les ha dado en dicho PNR.
Fuente: Programa Nacional de Reforma España 2019. Resumen Ejecutivo
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/european-semester-timeline/national-reform-programmes-and-stability-convergence-programmes/2019-european-semester_en#spain
Atte. Econ. Romer A. Carrasco T.
